El rol del Estado en la economía
El Estado tiene un rol subsidiario, establecido en la Constitución vigente, pero ¿de qué se trata este rol y por qué fue establecido?
Lima, 03 de febrero de 2021.- Ante el avance de la campaña electoral, se ha puesto en debate el rol empresarial del Estado. En particular, está en discusión si se debería preservar, junto con el régimen económico actual, su rol subsidiario establecido en la Constitución Política de 1993. Esta nueva propuesta de la Comisión de Transportes y Comunicaciones del Congreso, para declarar de interés nacional la creación de una aerolínea de bandera, en medio de la peor crisis de la aviación comercial debido a la pandemia, muestra la necesidad de un debate. Así, es relevante entender qué es este rol, explicar los motivos por los cuales está establecido, y analizar la experiencia previa de la actividad empresarial del Estado peruano.
El rol del Estado según la Constitución
La Constitución de 1993 señala que el Estado es el responsable de proteger derechos de la ciudadanía y garantizar el acceso a salud y educación, promover políticas de fomento del empleo, y brindar acceso a seguridad social para todos los peruanos. Adicionalmente, el Estado promueve la competencia y combate el abuso de posiciones de dominio. Así, la Constitución le otorga un rol clave al Estado en diversos ámbitos -incluyendo el económico-.
Al mismo tiempo, la Constitución también delimita el rol del Estado en el ámbito empresarial. En particular, el artículo 60 establece que “solo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (…)”.
La razón de ser del Estado es proteger derechos y garantizar acceso a servicios públicos, no ser empresario. De hecho, cuando el Estado adopta un rol como empresario distrae su atención y deja de invertir los recursos públicos en áreas que sí son de su competencia.
Además, el sector privado y el Estado no están en igualdad de condiciones para competir en caso este último quisiera emprender. Debido a que el Estado cuenta con recursos públicos a los cuales puede acceder sin costo para financiarse y a que puede arreglar las reglas a su favor, su participación desincentivaría la del privado. Pese a ello, incluso cuando el Estado ha insistido en adoptar un rol empresario, los resultados han sido generalmente negativos.
El caso peruano
Durante el periodo 1970-1990, la participación del Estado peruano en la economía se incrementó considerablemente. Así, para finales de la década de los ochenta, existían cerca de 200 empresas estatales que controlaban entre el 15% y el 20% del PBI, así como más de un cuarto de las importaciones y exportaciones del país. En particular, durante esa época, el Estado mantenía el monopolio de la electricidad, los hidrocarburos y las telecomunicaciones en el Perú, y contaba con una participación importante en varias otras actividades económicas como la banca, la minería, la pesca y la comercialización de alimentos.
Sin embargo, la experiencia del Estado peruano como empresario no fue positiva. Durante el periodo 1970-1990, muchas empresas públicas fueron utilizadas irresponsablemente para subsidiar el consumo a través de precios bajos, generar empleo improductivo y beneficiar a grupos particulares, en ocasiones con fines políticos. Como consecuencia, el BCRP estima que, entre 1970 y 1990, las pérdidas acumuladas de estas empresas ascendieron a US$7,100 millones aproximadamente, lo equivalente a un déficit fiscal promedio anual de 2.3% del PBI. Este déficit se tenía que financiar con crédito del BCRP, lo que resultó en una de las causas de la hiperinflación que experimentamos a fines de los ochenta.
En el caso particular de AeroPerú, la aerolínea estatal creada en los años 70, las pérdidas acumuladas hacia 1992 sumaban alrededor de US$100 millones y generaba pérdidas en dicho año que excedían los US$2 millones al mes. Estos costos eran asumidos por el Estado Peruano.
Durante la década de los noventa se inició un proceso de privatización de la economía. Entre 1992 y 1999, se transfirieron cerca de 160 empresas estatales al sector privado, lo que generó ingresos por US$9 mil millones y compromisos de inversión de casi US$7 mil millones. Ello generó que las utilidades de las principales empresas privatizadas pasen de una pérdida de US$3 mil millones en 1990 a una ganancia de US$240 millones en 1997.
Este proceso de privatización trajo múltiples beneficios para la ciudadanía. Por ejemplo, mientras que en 1993 se tenía que esperar, en promedio, 116 meses (casi 10 años) por una línea telefónica y pagar US$1,500 por la instalación, en 1998 el periodo de espera se había reducido a 45 días y el costo a US$170. Además, la privatización permitió que, entre esos años, 900 mil nuevas personas accedan a electricidad. Adicionalmente, si bien el empleo se redujo en el corto plazo debido al exceso de personal en las empresas públicas, este se habría recuperado en el mediano plazo gracias al mayor dinamismo de la economía, según el BCRP.
Actualmente, en el Perú, todavía existen 35 empresas públicas en diversos rubros como electricidad, finanzas, transporte, servicios de defensa, e hidrocarburos, entre otros. Estas aún muestran dificultades para mantener resultados positivos. Por ejemplo, desde el 2016, las empresas públicas con peor gestión financiera perdieron más que todo el presupuesto asignado al Ministerio del Ambiente, Jurado Nacional de Elecciones, Tribunal Constitucional y la Defensoría del Pueblo este año. Incluso empresas públicas emblemáticas, como PetroPerú, enfrentan problemas de gestión y se sostienen debido a que obtienen financiamiento extraordinario respaldado indirectamente por el Estado.
Es importante que el Estado cumpla con garantizar los derechos ciudadanos y que su participación en el ámbito empresarial sea la excepción y no la regla. El principio de subsidiariedad es una de las bases del régimen económico que ha permitido sostener el crecimiento de las últimas décadas. Además, la evidencia nacional e internacional sugiere que las empresas públicas tienden a tener resultados negativos cuyos costos son, a fin de cuentas, asumidos por la ciudadanía.